El fracaso del sistema voucher en la educación chilena
Si bien han habido experiencias en otros países, Chile es el que ha ido más lejos en la implementación del sistema voucher a nivel global ¿Qué balance arroja esa experiencia? ¿Cuáles son sus resultados? El tema ha cobrado renovada actualidad a partir de las definiciones de Javier Milei planteando la necesidad de introducir los vouchers en Argentina.
El sistema de vouchers es presentado como un sistema que permite a las familias elegir la educación para sus hijos. El voucher (de allí la denominación con la que se conoce el sistema) es una suerte de cupón que se asigna a cada hogar. En lugar de financiar la oferta educativa, el Estado pasa supuestamente a sostener la demanda educativa. Colocar el centro en la demanda es una vía para desembarazar al Estado de la obligación de prestar el servicio educativo. La obligatoriedad es sustituida por la subsidiariedad del Estado, o sea, una forma elegante de justificar un desfinanciamiento y recorte del presupuesto público. Una educación de mercado, en definitiva, en que las escuelas deben empeñarse en atraer a los padres que pasan a revestir la condición de clientes. Esto, según sus apologistas, mejoraría la calidad educativa pues obliga a los colegios a competir entre sí por la matrícula y conquistar la inscripción de los alumnos a sus establecimientos.
Sin embargo, transcurridas más de 4 décadas de implementación, esta reforma educativa de cuño neoliberal que nació con la dictadura militar de Pinochet y fue perfeccionada bajo el de Frei en el 90 con la transición democrática, ha provocado el efecto contrario. En lugar de aumentar la calidad y equidad, ha aumentado la desigualdad y la diferenciación, a la par de la privatización progresiva del sistema educativo. La subvención por alumno otorgada por el Estado que reciben los establecimientos es exigua en relación a sus necesidades, de modo tal que se han ido generalizando los copagos. Cuando no es en forma directa, se los establece en forma velada por otros conceptos, de modo tal que la educación no es gratuita. Bajo estas condiciones, las escuelas privadas subvencionadas por el Estado pasan a contar con más recursos que las escuelas estatales (las denominadas “municipales”) que pierden en la competencia. Los establecimientos estatales terminan confinados a los sectores de menores recursos, más pobres, que no pueden hacer frente al copago. Como señala la académica chilena, Javiera Cubillos, en su libro “La educación en Chile: del gremialismo al neoliberalismo”, “la implementación del sistema de vouchers ha generado segregación y ha profundizado la desigualdad en el sistema educativo, dado que las escuelas con mejor rendimiento y con mejores instalaciones son aquellas que cobran aranceles altos y seleccionan a sus alumnos, dejando a los estudiantes más pobres y vulnerables en escuelas con peores condiciones y menor calidad educativa” (Cubillos, 2009). Esto, a su vez, se traduce en un condicionante difícil de sortear a la hora de acceder a la formación superior, ya que para ello se debe atravesar obligatoriamente una evaluación (Prueba de Acceso a la Educación Superior –PAES-) y el puntaje obtenido en la misma determina en primer lugar el acceso a la universidad, pero además a qué universidad y, por si fuera poco, a qué carrera. Según un estudio de la Universidad Andrés Bello sobre los resultados de la PAES 2023: “los establecimientos particulares concentran más de la mitad – el 57,5%- de sus estudiantes en el quintil más alto de puntajes”, mientras que “los establecimientos particulares subvencionados tienen el 17,3% de sus estudiantes en el quintil más alto”, y en último lugar “los establecimientos municipales obtienen el 12,6% de sus estudiantes en el 20% de los puntajes más altos” (Zvaighaft, 2023). Es decir, quienes pueden pagar en el nivel medio reciben una educación que les permite llegar en mejores condiciones a esta instancia evaluatoria y, por lo tanto, con mayores chances de acceder a la universidad y carrera que desean. Así la segregación por ingresos en que se traduce el sistema voucher es una condena a futuro para los hijos de las familias trabajadoras.
Un informe de la Unesco en 2016 señala que “el sistema de vouchers ha intensificado la segregación socioeconómica en la educación, lo que ha tenido un impacto significativo en la calidad de la educación y en el rendimiento académico de los estudiantes más pobres”. Además, la misma investigación muestra que el modelo de vouchers ha permitido a las escuelas privadas seleccionar a los estudiantes, lo que ha generado una “creciente polarización social” en el sistema educativo (ídem).
Desigualdad y segregación
En este contexto, la educación privada fue creciendo a expensas y en detrimento de la estatal, que ha quedado relegada en la carrera. “En Chile, la educación particular subvencionada no ha crecido junto a la educación pública, sino que ha crecido a costa de ella. De hecho, hoy en día se contabiliza un abrumador 63% de oferta particular (54% particular subvencionada y 9% particular pagada) versus un 36% del sector público” (Falabella y Altabaca, 2020). Importa destacar que ese 9 % de escuelas pagadas está fuera del sistema de subvenciones pero cobran aranceles sin ningún tipo de restricciones y reúne a los sectores más adinerados y de más altos ingresos. Es donde la brecha entre escuelas pobres y ricas es más pronunciada. Pero de todos modos esta brecha se reproduce en los eslabones siguientes, de acuerdo al nivel socioeconómico y la capacidad de pago y, a nivel geográfico, entre los barrios más acomodados y los barrios carenciados o marginales. Salta a la vista que la “libre elección” es un relato: las opciones de las familias están signadas por una realidad social marcada por la pobreza y la indigencia. No es ocioso señalar que, aunque “la mayoría de la literatura reconoce estas reformas como un modelo voucher, los padres nunca reciben un cupón para cancelar la educación” como lo propusieron sus ideólogos, entre ellos Milton Friedman, el economista estadounidense de la escuela de Chicago, con lo cual el supuesto poder de decisión de las familias es relativo y acotado. Los fondos son entregados directamente por el Estado a las escuelas sin intervención de las familias (Fábrega y otros, 2020). El monto de la subvención estatal está determinado por la matrícula de cada establecimiento educativo, pero no la matrícula anual, sino diaria, es decir, por asistencia promedio del estudiante, con lo cual los públicos, que sólo disponen de estos ingresos para funcionar, cuentan con recursos variables para afrontar gastos fijos. Por sus características, fomenta en la práctica una discriminación adicional a la segregación por clase social: la xenofobia, ya que los niños de familias migrantes en situación irregular no están documentados y por lo tanto los establecimientos no reciben la subvención por ellos y prefieren no recibirlos.
¿Mejora de la calidad educativa?
El hecho que la educación sea mayoritariamente un coto de las privadas ha hecho que se convierta progresivamente en una fuente de lucro. Según datos del Consejo Nacional de Educación chileno, en 2019 las 10 empresas educativas más grandes del país recibieron un total de 182.000 millones de pesos chilenos (equivalentes a unos 240 millones de dólares) en subvenciones estatales. El empresario chileno Horst Paulmann, dueño de la cadena de supermercados Cencosud, es uno de los mayores beneficiarios del modelo de vouchers educativos, ya que a través de su fundación ha obtenido grandes sumas de dinero para implementar programas educativos en escuelas públicas (Sutep, 2023).
No hay evidencias, sin embargo, que revelen que el sistema voucher haya mejorado la calidad del sistema educativo. La lógica de mercado lleva a que los establecimientos compitan por tener mayor matrícula para así obtener mayores recursos, por lo que las aulas superpobladas son la regla. Un estudio realizado por la Fundación Sol en 2019 encontró que el 80% de los estudiantes de escuelas subvencionadas no alcanzan el nivel de aprendizaje adecuado en matemáticas y lenguaje.
La mercantilización hace que los dueños de los establecimientos busquen bajar costos, e incluso encubrir los casos de fracaso y repitencia, y hasta manipular los niveles de calidad educativa seleccionando a los más capaces para las pruebas con el propósito de exhibir un rendimiento escolar ficticio que no se compadece para nada con la realidad. En el marco de una educación de mercado lo que interesa es el giro del negocio y no la excelencia educativa.
En este marco, un blanco fundamental han sido los docentes. Según datos del Ministerio de Educación del país vecino, los docentes en escuelas privadas que operan con vouchers ganan en promedio un 44% menos que los docentes en escuelas públicas. Además, tienen menos protección laboral, menor acceso a capacitación, mayor carga de trabajo debido a la falta de personal. Aunque el docente privado es el más perjudicado, la flexibilización se constata también en el magisterio que se desempeña en la órbita estatal donde impera el salario por mérito cuya evaluación y otorgamiento está condicionada al manejo de discrecional de la autoridades y directivos
La reducción de los salarios y las condiciones laborales ha llevado a una disminución de la calidad educativa en el país. Los docentes tienen menos incentivos para mejorar su desempeño y desarrollar su carrera profesional, lo que afecta directamente a la educación de los estudiantes. Además, la falta de estabilidad laboral y protección ha generado una alta tasa de rotación de docentes, lo que dificulta la continuidad y calidad de la enseñanza. Desde una perspectiva sindical, el modelo de vouchers ha debilitado la capacidad de los docentes para organizarse y negociar colectivamente mejores condiciones laborales. Las empresas privadas tienen poco interés en permitir la formación de sindicatos, y los docentes en escuelas privadas tienen menos protección legal para hacer huelgas y negociar salarios. Evidentemente este sistema de financiamiento es sólo posible con un derecho a huelga reducido a su mínima expresión como ocurre en Chile.
Descontento popular y privatización
La implementación del modelo de vouchers ha generado un fuerte descontento entre padres, estudiantes y docentes en Chile. Las constantes protestas y movilizaciones (empezando por la del estudiantado secundario, conocido como la “rebelión de los pingüinos” de 2006) han evidenciado el deterioro de la educación y la profunda desigualdad que existe en el sistema. Según una encuesta de Adimark de 2020, el 84% de los chilenos piensa que la educación está injustamente distribuida en el país, y el 77% cree que la calidad de la educación ha empeorado en los últimos años.
La reforma introducida bajo el gobierno de Bachellet procuró morigerar estos contrastes: prohibió el lucro en la educación escolar, la selección de estudiantes y el financiamiento compartido. Sin embargo, el modelo de financiamiento basado en la competencia entre escuelas públicas y privadas se ha mantenido intacto, se permite el lucro encubierto, y el sector particular pagado, clave en la reproducción de las desigualdades, no fue incluido en la Ley. La legislación en vigencia permite el arriendo indefinido de la infraestructura escolar, una de las vías más usuales para encubrir el lucro. Tampoco ha habido ningún cambio en el régimen precario y flexibilizado docente.
En todo esto, no se nos puede escapar la carga ideológica. La dictadura militar procuró erradicar toda educación crítica. En los considerandos de la reforma educativa inaugurada por el pinochetismo se destaca la necesidad de inculcar a los alumnos “los valores patrios”. En oposición a lo que se tildaba de adoctrinamiento subversivo, se promueve un adoctrinamiento retrógrado y reaccionario .La privatización es una garantía en esta dirección, puesto que en la escuela privada no existe la libertad de cátedra y los contenidos están regimentados por los dueños de los colegios. Es necesario tener presente que en el ámbito privado, la Iglesia Católica y las escuelas confesionales ocupan un lugar privilegiado. Antes del advenimiento de la dictadura militar, la Iglesia y los sectores conservadores abogaban por una oferta lo más libre posible de regulaciones, aduciendo razones de tipo ideológico, como el derecho “natural” de las familias a elegir la educación de sus hijos o libertades curriculares (oposición al cientificismo positivista y teorías evolutivas), y razones de tipo pragmático-políticas, como la ineficiencia del Estado y su carencia de recursos (Ossa, 2007; Toro, 2014, citado en Falabella e Ilabaca, 2020). Paulatinamente, ya antes de los 80, el sector privado ganó libertades, como la elección de textos escolares y la inclusión de miembros en las comisiones de los “exámenes finales”. Las Iglesias, empezando por la Católica, son la punta de lanza contra los derechos y discriminación de la mujer y los avances de la ciencia.
Perspectivas
En Chile, la política de Boric consiste en preservar el sistema actual. En el programa de gobierno se planteaba: “Continuaremos removiendo las dinámicas de mercado de la educación, para ello propondremos un nuevo sistema de financiamiento público de los establecimientos educacionales, que no se base en promover la competencia, sino en garantizar el derecho a una buena educación… y (que) logre una mejor regulación de la oferta educativa local; además, reforzaremos el término del lucro en la educación subvencionada por el Estado”. Se comprendía ello como un compromiso hacia el financiamiento basal, es decir, un financiamiento del Estado que no esté determinado por la matrícula promedio diaria como ahora, sino permanente e integral a las escuelas y liceos. Pero dicha promesa corrió la misma suerte que todas las referidas a reformas sociales realizadas durante la campaña que quedaron en la nada y actualmente las y los docentes se encuentran llevando a cabo paros escalonados reclamando, entre otros puntos, el referido financiamiento basal.
La salida frente al deterioro y colapso del sistema educacional del voucher no es el retorno al sistema anterior. No se nos puede escapar que la educación previa al pinochetismo ya tenía un pronunciado carácter clasista. Al amparo del desfinanciamiento de la educación pública fue avanzando en forma sostenida la privatización y la desprotección creciente de la escuela estatal de la mano de un aumento de los fondos públicos a los privados.
En los años ‘20, el subsidio a las escuelas particulares subvencionadas oscilaba entre un 20-25% en relación al entregado al sector público; luego, en 1951, la Ley nº 9.864 lo aumentó, llegando a representar el 50% de lo que entregaba a las escuelas públicas; y posteriormente, a fines de los 60 y principios de los 70, se produjo un nuevo aumento, lo que significó que el subsidio a las escuelas particulares llegase a ser del orden del 75% con respecto a lo que el Estado aportaba al sector público (Cariola y Vargas, 1999; Toro, 2014, citado en Falabella e Ilabaca, 2020).
Los voucher, obviamente, no fueron una superación de los vicios y declive de la antigua educación sino la destrucción de algunos vestigios democráticos. Lo que se plantea es una completa transformación educativa, poniendo fin al sistema voucher revertiendo la municipalización de la educación y el desfinanciamiento educativo reinante mediante la creación de un sistema único, nacionalizado y laico, partiendo de un aumento drástico del presupuesto educativo cuya gestión esté en manos de representares electos de los trabajadores de la educación, especialistas y pedagogos y de las organizaciones populares. Esta tarea está reservada a los trabajadores, que son los afectados y más interesados en defender un acceso masivo y de calidad a la educación, que debería ser encarado como parte de una reorganización integral del país sobre nuevas bases sociales. El incremento del presupuesto, en lo inmediato, debería estar destinado al aumento de los salarios para la docencia, la construcción de escuelas en todos los niveles, el establecimiento de un plan de becas para los estudiantes de menores recursos, entre otras medidas de emergencia.
Bibliografía
–“Cómo terminar con el lugar privado de la educación privada en Chile”. Alejandra Falabella y Tomas Ilabaca (Ciper Académico, 26/12/20).
– “Diseccionando el voucher en Chile: De la teoría a la realidad”. Felipe Fábrega y otros (2020).
–“El voucher a la chilena. Reflexiones sobre elección escolar y financiamiento educacional”. Catalina Canals y otros (Estudios pedagógicos, 2019).
– Entrevista a Sergio Urzúa, especialista chileno en educación, publicada por el diario La Nación (30/1/22).
– “El modelo de voucher educativo en Chile”. Trabajo elaborado por el Sutep (Sindicato de Trabajadores de la Educación de Perú, 18/4/23).
– “La educación en Chile: del gremialismo al neoliberalismo”, Javiera Cubillos (2009).
– “Voucher educativo en Chile”. Alejandra Falabella y Tomás Ilabaca, en ciperchile.cl (26/12/20).– “PAES: Particulares subvencionados tienen mayor cantidad de alumnos en el 20% de los mejores puntajes”. Patricia Zvaighaft, en Noticias Universidad Andrés Bello (28/2/23).
*Este árticulo fue publicado originalmente en Prensa Obrera 1675, del 25 de Agosto de 2023
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